新城鎮化與中國道路

核心是人的城鎮化

“城市化”一般是指城市人口占總人口比重的增加，城市和鎮的人口增加，城市和鎮的建成區面積擴大，城市生活的社會和行為特征在整個社會擴展。“城鎮化”是中國人的一個概念。我去過美國波士頓6英里處的一個鎮，叫“水鎮”，3萬人口，可以變市，但是居民自己愿意稱為“鎮”，保持“鎮”建制，所以“鎮”和“市”的差別不大。中國為什么說要區分“城市化”和“城鎮化”，主要是當前中國大中城市發展取向比較明顯，“鎮”的發育不足，城和鎮的級別也不一樣，均受制于“下管一級”體制。費孝通在上世紀80年代初期提出搞小城鎮，主要是發展次級中心地，吸納農業人口集中到小城鎮中生活、生產、發展，同時發展鄉鎮企業，鼓勵農村人口來此就業。

“城鎮化”是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業比重不斷向城鎮聚集，城鎮數量增加、規模擴大的一種過程。城鎮化體現在四個方面。一是農村人口和勞動力向城鎮轉移的過程；二是第二、三產業向城鎮聚集發展的過程；三是地域性質和景觀轉化的過程；四是城市文明、意識在內的城市生活方式的擴散和傳播過程。

中國城市化率在1949年大概是十點幾，然后到2011年達到了51.27%，根據是城鎮人口占總人口的比率。當然這個統計是有陷阱的，被統計為城鎮人口的人群中，有大約2億多農民工。這部分人在城市里享受不完全的社會公共服務。

1949-1978年是中國城市化的嚴重抑制期，年均增長0.251個百分點。建國初的那幾年城鎮人口快速增長，因為沒有戶口限制。后來有戶口的限制，很快就降下來，搞計劃經濟時更不用說了。1979-1995年是緩慢恢復期，年均增長0 .65百分點。1996-2011年是加速期，年均增長1.39個百分點。

2010年按照世界銀行的數據，中國的城市化率是50 .5%，里面包括了大約2億流動人口；全世界平均是52%。因此，中國的城市化率是低于全世界平均水平的。日本現在已達到了91%，美國是82%，中國現在和印度差不多。1996年是一個特殊點，因為1994年中國搞了分稅制財政體制改革。但中國的分稅制財政體制改革名字里有“分稅”，但實際上是集權過程。當時的體制設計就是兩個提高，一個是提高財政收入在全部G D P中的比重，第二是提高中央財政收入占全部財政收入的比重。1994年的改革是財稅向中央集中，結果作為討價還價的結果，中央給地方開了一個口子：可以搞土地財政。這導致的一個后果就是從1996年開始，中國的城市化增長很快，大概是每年提高1.35個百分點。

中央由于上收收入，所以允許地方搞土地滾動開發，土地財政慢慢興起。農民土地權益的制度化剝奪也就加劇了，農民本可獲得的土地收益剩余被轉移給了城市。城市政府以國家的名義征下土地，然后高價轉讓給房地產開發商，然后就是低價甚至是無償轉讓給工商業企業。

去年十八大明確提出推進新型城鎮化，加快城鎮化建設的速度。溫家寶在政府工作報告里提出要積極、穩妥地推進城鎮化健康發展。今年中央一號文件提出農業要規模經營、要允許土地轉讓給農村組織，比如說專業合作社，或者是搞家庭農場等，實際上這是新城鎮化的一部分措施。一號文件已經體現了這一點，李克強總理對城鎮化的解釋中也可以看出來。

李克強總理怎么說城鎮化的呢？他2009年說城鎮化可以“擴大內需，形成新的增長極、增長帶、增長面”。去年4月份他說，要尊重農民意愿，切實維護農民權益，嚴格保護耕地，這幾句話非常重要，就看能不能落實了，現在在增加補償標準，當然還不是“市價補償”，補償標準還是政府定的，政府說了算。

李克強總理強調的實際上是農民分享城市化的成果，這一點很重要。他還說要放寬中小城市落戶條件，將在城鎮已經穩定就業和居住的農民工有序轉變為城鎮居民。這一點估計很快就要有動作了。今年1月15日他又再次強調，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融進城市。

之前城鎮化模式存在的問題

為什么要推動城鎮化，或為什么城鎮化能擴大內需，推動中國經濟增長？從宏觀經濟來說，G D P等于消費+投資+政府支出+出口-進口。現在中國要提高國內的需求，實際上主要就是拉動私人消費。消費講的是私人消費，投資講的是私人投資，政府的需求總是有的，政府有一個不斷擴大開支的沖動，因為它不需要真正為預算承擔責任，最后還是要納稅人掏錢。經濟結構要改變的話就要拉動私人的消費和私人的投資，城鎮化就是很好的切入點。

這里我們先來考察之前的城鎮化模式，它存在那些問題。之前的做法無疑是政府主導的。它帶來的一個后果是整個城鎮化、整個土地運作、房地產市場，它的基本規則有問題。現在規定農村土地是集體所有制，城市土地是國有制。1982年憲法修改明確了城市土地國有，以前是沒有這一句話的。1956年之前農村的土地也是私人所有的，大清帝國、民國時期、建國初期土地都是私有的，1956年開始，農村土地通過一個條例，一下子就變成了集體所有。1982年之前的憲法也規定了集體所有，1982年就更是寬泛地講農村土地為集體所有。

如果土地的所有權要轉移必須有兩個條件，要么是公平的市場交易，要么是按照正當程序充分的補償。農村土地變為集體是一種充公行為，變為公的，然后農民成為集體的一分子，還有一份，但是是集體共同所有。城市土地是國有，國有這個概念實際上也是非常模糊，到底是本城市的公有，還是地方公有，還是全國的全民所有？跟個人的對應性就沒有了，集體有很強的個人對應性，農村集體所有制相當于充公，而城市的土地國有是剝奪。所有的法規缺乏公共選擇程序，城鎮化現在繼續搞下去，也是在非法的基礎上進行，包括大量小產權房的存在。

這里就導致城市和農村土地享受的權利極不對等。

一是城市土地經過出讓后可以自由流轉，而農村土地只有被政府征收之后才能轉變土地性質；二是城市土地使用權可以通過招標、拍賣、掛牌等方式實現土地價值，農村土地只能按照以往的產量經驗來估算補償費用；三是城市居民可以通過購買獲得一定年限的土地使用權，廣大農民只能在非常含糊的集體概念中爭取自己的土地權利。

所有這些因素都讓土地資源在中國處于城鄉兩種不同制度的分別作用中，造成同一種資源或同一種資產的兩種價值，兩種利用、補償、收益方式，兩種管理體制。

由于土地權利不對等，土地的收益分配機制也存在不公：一是政府主導和參與土地收益分配并獲得巨額土地收益；二是農民在土地收益分配中屬于弱勢群體，是被用非市場補償辦法奪走土地的一方，其補償得益大小與市場遠遠脫節，顯示出明顯的分配不公。即便在接近市中心的近郊土地補償價格較高甚至很高，也難以去除行政征收造成的不公正感。對于耕地的補償水平更為離譜，沒有涉及對土地所有權的補償。2004年《土地管理法》第47條規定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的6- 10倍”。R EICO工作室(2012)，以北京市為例計算了國有土地“招拍掛”成交價格與農村土地征收費用的巨大差異，前者最高達到后者的61倍。

同時，中央與地方政府圍繞土地問題利益取向也不同，展開了博弈。中央政府土地政策的目標是多重的，它首先是通過維持一定總量的耕地來保障“糧食安全”；其次是在一定程度上顧及農民的利益，以保持社會穩定；然后是適當增加建設用地，保持經濟穩定增長。

地方政府的目標是一方面要實現增長和政績目標，也就是要擴大建設用地，加快本地區的工業發展和經濟增長；另一方面要實現財政收入增長目標，包括通過以城市國有土地和財政收入為擔保來籌集更多的政府債務。地方政府的兩大目標之間高度一致。加快農地轉用和擴大建設用地，既能促進經濟增長，又能增加財政收入。

中央與地方的目標就不同了，也帶來了沖突。一方面，民眾利益受損。地方上凡是涉及到農地轉用、拆遷補償的沖突比比皆是。另一方面，地方政府大規模負債風險急劇提升，其中包括大規模的買地負債風險。根據國家審計署的數據，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174 .91億元，其中政府負有償還責任的債務67109 .51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15 .58%。巨大的地方政府負債，已成為影響中國宏觀經濟穩定的突出問題和巨大隱患。

新城鎮化要堅持六個原則

從以上分析可以看出，中央政府和地方政府土地博弈的根源是現行的財政體制和土地制度存在弊端。1994年分稅制財政管理體制改革造成了財政權力和財政收入朝著中央集中，同時各地加速城市化和工業化導致地方政府財政支出快速上升。作為其結果，地方政府支出壓力日增。中央對地方政府通過“土地滾動開發”獲取收入開了一個口子。農村集體和農民處于相對弱勢的地位，面臨利益受地方政府侵占的處境，而中央政府其整個過程中為地方政府提供了法規政策框架，比如在全國推行對征收農村集體土地的低補償政策、對失地上訪農民的遣送回鄉政策甚至勞教政策。

下面主要談談我個人的看法，即新城鎮化建設要堅持的六個原則：產權保護、自主治理、輔助性原則、授予原則、競爭原則和民主財政原則。當基本的規則確定之后，是大城市多一些，特大城市多一些，還是中小城市多一些，其實都不重要了。當你基本規則定好了，城市規模和數量之間的比例是一個自然衍化的結果，是面向社會主體的需求取向的結果，而不是現在政府主導的結果。

一是產權保護。城市開發涉及規劃與產權保護的關系。產權保護好了，老百姓能夠參與規劃。如果沒有參與規劃，產權也是保護不好的。

二是自主治理原則。自主治理在聯邦制國家非常明顯，美國聯邦級、州一級都是根據法律自主治理，地方更是每一個城市有一個自治章程，法律下面每一級自治，個人是自治的，社會團體是自治的，企業是自治的。

三是輔助性原則。自主治理不影響上級政府在必要時，在能夠保證其運作更為有效的前提下提供輔助性的支持。比如說小城鎮有問題，像在清理污染方面的成本太高，也許這兩個小城鎮本來聯合在一起，可以共用一套排污設施以共同清理污染，或者治理有經過流域的污染。整個流域所經的多個城鎮可以一起共同治理供水和污染問題。下一級政府如果搞不定，可以由上一級政府出面，提供一些輔助性的支持，包括采用轉移支付等手段。但市場能夠做的，政府就不要做，下級政府能夠做的，上級政府不要做。上級政府在接手介入下級政府的事務之前，還得論證這樣做的合理性。

四是授予原則，就是指政府權力來自公民通過民主公共選擇程序的授予。

五是競爭原則，講城鎮化涉及到資源的有效配置，必須要引入市場競爭原則。繁榮來自競爭。

六是民主財政原則。政府與市場劃分事權；多級政府之間劃分事權；根據事權民主決定政府的支出需要；根據支出需要民主決定財政收入。

最后再說一點，就是中國的新城鎮化要怎么推進，肯定不能搞所謂的“頂層設計”。頂層設計是整體建構秩序，如果模型化的話，就是一個或幾個腦袋決定一切公共事務，也就是計劃思維和“整體社會工程”思維。它不是一個民主的程序，為什么要反對呢？因為它跟三條衡量標準不相符，一是與自由不兼容，二是不允許知識分工。三是不允許開放試錯。任何秩序，均必須經過這三條衡量標準的檢驗。　　(馮興元)